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【20179期】面向实施的村庄规划研究——以《北京市海淀北部地区拟保留村庄规划发

发布时间:2018-09-11 19:49:20 已有: 人阅读

  自上世纪90年代以来,我国的城镇化进程加速,经济发展主要载体是大中城市,城乡规划的视野也主要集中在大中城市中,对村庄的规划实践和理论探索相对缺乏。2003年以来,随着“三农”问题得到高度重视,城乡关系进入“工业反哺农业、城市支持农村”的发展阶段,对村庄的规划探索和理论研究才逐渐成为规划界关注的热点。

  目前,国内比较典型的村庄规划实践探索大多来自浙江、广东等经济发达地区,为村庄规划的建设实践工作积累了经验。浙江省于2003年实施“千村示范、万村整治”工程,针对省内村庄小而散的布局特征,以县域为单位进行统筹规划,并于2007年颁布了《浙江省村庄整治规划内容和深度规定》。广东省于2006年开始新农村建设,主要以农村环境整治改造为目标,完善基础设施和公共服务设施,并陆续出台《广东省宜居城镇宜居村庄建设行动计划编制工作指引》等行动文件[1]。

  虽然作为技术手段的村庄规划方法已经在实践中日趋完善,但是,纯粹的物质形态规划并不能保证村庄规划的可实施性。浙江省和广东省的村庄规划实施主体是城市政府,以两省雄厚的经济基础和地方财政做支撑,可以在一定程度上保证村庄规划的前期实施顺利开展。但是随着当前村庄改造和拆迁成本的上升,即使是经济发达地区,单纯依靠政府投入的村庄规划,也已经不再具备经济上的可实施性。

  伴随着村庄规划实践活动的日益增加,理论研究工作也迅速展开,并一度成为国内规划界的研究热点。目前,村庄规划的理论研究,主要聚焦于三个层次。

  第一个层次是村庄规划的空间设计手法研究。这一层次的研究,关注村庄物质形态,大多结合村庄规划实践工作,总结不同类型的村庄所对应的空间设计手法。比较典型的研究包括对城中村、城市近郊村、空心村、外来人口聚集村、旅游村、历史文化名村等的空间设计手法研究。

  第二个层次是村庄规划的编制体系研究。这一层次的研究比第一层次更加系统,往往以县域、市域甚至省域作为研究范围,对村庄规划编制的科学性、系统性、完整性进行研究,并通过与现有的城市规划编制体系进行对比,试图创建完整的村庄规划编制体系[2]。

  第三个层次是村庄规划的公共政策研究。这一层次的研究,将村庄规划从“技术问题”转向“政策问题”,认为村庄规划的重点在于达成村民的共同发展诉求,力求通过广泛的村民参与,获得村民对于规划的认可,以便达成一致的行动,确保村庄规划的有效实施,并保留一定的实施灵活性[3]。目前而言,对村庄规划公共政策属性的考察,无论是理论研究还是实践应用,都是比较欠缺的。

  当前村庄规划的普遍问题是难以实施,究其原因,是由于缺乏政策研究。在为数众多的村庄规划实践中,往往以物质空间规划为特征、照搬城市规划的编制方法和技术指标。这种规划方法,在城市建设中能够一定程度上奏效,是由于城市建设的实施主体单一且明确,是城市政府。只要城市政府认可规划并持续投入,规划即可付诸实施。但是在乡村地区,随着拆迁成本的上升,城市政府的单一主导模式,逐渐被政府—农民合作的模式所取代。因此,传统的照搬城市规划模式、技术手段单一、公众参与度较低的村庄规划,由于脱离农愿,难以得到农民这一重要实施主体的理解和支持,最终只能停留在“图纸”层面,造成难以实施的局面。

  北京市海淀北部地区,在开发建设的早期,就像全国其他地区普遍采取的规划措施一样,对于本地村庄采取了照搬城市规划模式、以物质空间规划为主要特征的村庄规划编制方法,造成了后期难以实施的尴尬。

  2009年3月13日,国务院出台文件,要求把中关村科技园区建设成为具有全球影响力的科技创新中心。在此背景下,2010年《海淀北部地区规划(2010—2020年)》(以下简称《规划》)获批通过,明确了海淀北部地区的定位是中关村国家自主创新示范区北部集聚区的重要组成部分,并按照完全城市化的思路,对整个海淀北部地区进行了全面规划,形成了69平方公里的城市建设空间,并对该地区内村庄采用了“全部拆迁、异地合并、转变为城市社区”的规划措施(图1、图2)。

  《规划》实施至2014年,在村庄拆迁方面,出现了内外交困的局面:内因是拆迁成本逐渐上升、社会压力逐渐增加;外因是国家政策导向出现重大变化,“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”成为重要规划原则,大拆大建式的城市空间拓展思路面临压力。因此,原计划在3~5年内陆续开展、于2020年之前完成的63个村庄的拆迁合并,受制于以上因素的影响,预计仅能完成37个,其余26个村庄难以实现拆迁腾退,需要保留(图3)。在此背景下,迫切需要汲取村庄规划编制难以实施的经验教训,抓住问题本质,以便对保留村庄进行可实施、可操作的重新规划。

  通过对当前村庄规划的实践教训和理论探索进行总结,笔者认为,村庄规划要面向实施,一是要改变实施主体,从政府单一主导的模式,走向政府—农民合作的模式;二是要从单纯的技术手段,走向公共政策的保障与配合。而村庄规划的公共政策保障研究,正是在实施主体复杂多样的情况下,为保证多主体共同协商、共同行动、确保整体利益最大化,所必备的制度设计。据此,需要对海淀北部地区的村庄规划策略进行重新设计,以确保其具备可实施性。

  海淀北部地区的村庄规划实施主体是多样的,其利益诉求也是多样的。作为城市近郊区,海淀北部地区居住人口复杂,包括城市市民、半城市化的外来打工人口及本地农民三类人群。不同人群对于该地区的功能诉求不同。

  对于本地农民而言,他们“居住在村、就业在城”,既享受城市的便利和非农就业的高收入,又享受低价、优良的居住环境,这部分人群的整体满意度较高,希望维持现状的同时,更进一步增强集体收入、壮大集体经济。

  对于半城市化的外来打工人口而言,则主要享受城市近郊地区的廉价房租,同时又方便进入市区工作,这部分人群希望改善生活服务配套。

  对于城市市民而言,主要看中片区内优良的生态环境和历史人文资源,注重近郊旅游、都市农业等休闲度假功能的完善。

  因此,为满足不同人群的诉求,确保规划实施,规划的村庄功能应当是复合型的,既要保持城市功能的综合,又要保持乡村功能的特色,除了提升该地区的高端城市产业功能之外,同时整合周边乡镇职能,配套完善生活性服务设施,服务外来打工人口;在集体建设用地上通过政策创新,植入城市功能,发展集体产业园区,扩大村集体和乡镇收入;在传统农业发展的基础上,引导发展都市农业、休闲农业、乡村休闲旅游业、农副产品加工与物流业等,打破传统一、二、三产的界限,形成具备第一产业性质、第二产业形式、第三产业功能的“三生一体”(生产、生活、生态)产业[4],提高农村集体收益的同时,也满足城市市民的旅游度假需求。

  由于规划实施主体是政府、企业、农民,三方协商,因而在空间用地安排上不宜过细过僵,要给协商留有余地,满足不同诉求;但是在实施机制上需要强化,确保乡村地区的功能创新能够合理、合规、有序推进[5]。

  根据《中华人民共和国土地管理法》,土地按照用途,可分为农用地、建设用地和未利用地。其中,农民集体所有的建设用地又分为农村居住用地(宅基地)、农村公共服务及基础设施用地和村办及乡镇企业等用地(农村集体经营性建设用地)(图4)。在目前的法律框架和政策趋势下,农用地强调规范引导下的有序流转;农村集体经营性建设用地允许在一定前提下进行流转;宅基地的转让被严格限制在村集体的范围内,但是农民住房财产权的抵押、担保、转让允许在部分地区慎重稳妥地推进试点。这些是本研究探讨政策保障的方向。

  农用地流转是指农村家庭承包的集体土地,通过合法形式,保留承包权,将经营权或使用权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农用地流转,是开展规模化、集约化、现代化农业经营的前提,同时能够提高本地非农就业水平,促进城镇化发展。农民可以采取土地承包经营权入股的方式,分享农业规模化经营带来的收益。在村庄规划实施过程中,建议由政府引荐,农业合作社、公司、大学或是研究机构牵头,引导有设施农业基础的村庄进行农用地流转,实现农用地规模化经营和发展现代农业。

  一般情况下,集体用地需要经过征地程序、转变为国有用地之后,才能承载城市功能。农用地只转不征做绿地,是指集体所有的农用地,不经过征地过程,仅通过租用,就直接承载城市绿地的功能。通过只转不征的方式,一方面,城市政府获得了集体土地的使用权,能够顺利开展城市绿地建设;另一方面,村民保留了集体土地的所有权,收获了租金和绿地维护的工作。目前,该模式在海淀区已有实践。

  为了拓宽产业用地来源,减少征地成本,扩大镇集体收入,目前海淀北部地区正在探索集体用地上进行产业园区建设的新型开发模式。在村庄规划具体实施过程中,可以是由镇、村两级主导,在集体用地上直接建设厂房,出租给企业;也可以是由镇、村两级提供集体建设用地,企业提供资本,合作进行产业园区建设。

  公租房是出租给城市中低收入群体的保障性住房,一般在国有建设用地上进行建设,产权归城市政府所有。由于北京市城市建设用地获取的成本较高,因此公租房建设推进较为缓慢,缺口较大。为解决这一问题,《北京市“十二五”时期住房保障规划》明确提出,“建设多元化的住房租赁体系,创新用地供应方式,完善不同类型保障性住房土地供给的划拨、出让、协议租赁等方式,降低保障性住房用地供应成本”。在这一背景下,海淀区的唐家岭、东埠头等村作为北京市第一批试点,已经探索了在集体建设用地上建设公租房的模式。在村庄规划实施过程中,建议将这些试点的经验适当扩大到交通区位好、临近产业园区、同样具备大量租房需求的其他村庄。

  在现行法律框架下,宅基地的所有权归村集体,农民对宅基地仅拥有使用权,农民向城镇居民出售宅基地的行为是违法行为。但事实上,以北京为代表的大城市地区,城市居民对于居住在近郊农村的需求旺盛,私下交易农房的现象层出不穷[6]。在十八届三中全会要求“保障农户宅基地用益物权”的背景下,北京出现了一些自下而上的探索,如将房地分离、农房的所有权与使用权进行分离,引导农民将农房的使用权进行有偿转让,或引入社会资金对农房进行改造经营从而增加农民的收入等,如著名的“何各庄模式”。此举,在促进农民致富的同时,也为城市居民的郊区居住需求提供了解决方案。这样的探索在国家稳步推进农村集体产权制度改革的进程中会越来越走向正规化。在村庄规划实施过程中,建议先在受到城市功能外溢影响强烈的村庄进行试点。

  当前村庄规划的实施,已经从单一政府主体,走向了政府、农民甚至包括市民在内的多样化主体。海淀北部地区忽视了实施主体的多样性,采用完全城市化的方法,将各类村庄全部拆除;同时,原规划方案仅注重空间功能的完整,忽视对建设过程中相关配套政策的研究,导致其缺乏可实施性。本研究通过对海淀北部地区的村庄规划进行重新设计,抓住多元实施主体利益保障和政策制度保障两大重点,确保新的海淀北部地区村庄规划能够得以实施:一是充分考虑各类实施主体的诉求,完善片区功能,包括提供面向外来中低收入人群的保障性住房服务和生活配套服务、提供面向本地农民的非农发展机会、提供面向北京市民的休闲旅游服务;二是对接国家政策,赋予村庄规划更多政策属性,对体制机制进行充分创新,包括对农用地、农村集体经营性建设用地和农房的创新利用。在满足各利益相关方诉求,又有健全政策保障的前提下,新的海淀北部地区村庄规划已经进入了顺利实施的轨道。

  海淀北部地区在开发建设早期所面临的村庄规划难以实施的局面,并不是孤立的个案。近几年,笔者在其他城市和地区进行调研的过程中,也时常听闻类似事件。因此,本文以海淀北部地区作为案例,不仅是为解决海淀北部地区自身的问题,更是为了提醒其他正在进行村庄规划和建设的地区少走弯路。要保证村庄规划具备可实施性,就要摒弃照搬城市规划模式、以物质空间规划为主要特征的传统规划模式;要注重保障所有村庄规划实施主体的权益,同时在政策制度方面进行系统设计,以便在政策框架保障下充分发挥各实施主体的主观能动性。希望通过各位规划同仁的共同探索和努力,让未来的村庄规划更加理性、更加客观、更加具备可实施性。

  目前,城市规划领域早已反思这种政府单一主导的空间规划模式,也在更多转向公众参与、政策规划,引入多方力量共同建设城市。

  [3]张念思.基于公共政策视角的村庄规划与建设研究——以珠海市为例[D].杭州:浙江大学,2016.

  [4]国务院发展研究中心农村经济研究部课题组.中国特色农业现代化道路研究[M].北京:中国发展出版社,2012.

  [5]葛丹东.中国村庄规划的体系与模式:当今新农村建设的战略与技术[M].南京:东南大学出版社,2010.

  [6]彭大鹏,吴毅.单向度的农村——对转型期乡村社会性质的一项探索[M].武汉:湖北人民出版社,2008.

  《北京市海淀北部地区拟保留村庄规划发展研究》荣获“2015年度全国优秀城乡规划设计奖(村镇规划类)”二等奖。

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